《京都议定书》的前世、今生和未来 下

二、《京都议定书》的今生

从全人类的公益来看,《京都议定书》描绘了一幅美好的前景。但在1997年,它仍然只是一只在地上慢慢爬随时可能被踩死的毛毛虫——《京都议定书》生效必须具备两个条件:第一,经各国国内程序批准议定书国家达55国;第二,批准《京都议定书》国家中,附件I缔约方1990年CO2排放量须至少占全体附件I缔约方1990年排放总量之55%。

至此,毛毛虫开始了漫长的化蛹过程——无休止的谈判和美国的不负责任让这个国际公约的推进几乎“休眠”。

美国人口仅占全球人口的不到5%,而排放的二氧化碳却占全球排放量的25%以上,为全球温室气体排放量和人均温室气体排放量最大的国家。美国曾于1998年签署了《京都议定书》。但2001年3月,布什政府以“二氧化碳等温室气体排放和全球气候变化的关系还不清楚而履约将对经济增长不利”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体的义务”为借口,宣布拒绝批准《京都议定书》。

早有分析人士指出,如果占全球温室气体排放量1/4的美国按《京都议定书》要求履行减排义务,美国的石油和汽车工业将付出不菲的代价。布什政府顽固说“不”,明显是出于对曾在大选期间为他出力的石油、汽车业的大财阀的保护。此外,美国近年来在军事上所向披靡,因此在政府决策中“单边主义”思潮占了上风,不愿意接受国际组织或协议的“约束”。

不仅如此,尽管美国声称自己已经在大力控制二氧化碳排放量,可其 2004 年的二氧化碳排放量比1990 年上升了16 %。对于一个已处于后工业化时代的国家来说,这与其说是大力控制,不如说是大力纵容。

由于对《京都议定书》生效举足轻重的美国(美国1990年CO2排放量占附件I国家CO2总排放量的36.1%)背信弃义,蛹化状态中的《京都议定书》四年后仍然难见天日。缔约国各方只能另觅出路。国际社会纷纷将目光投向俄罗斯。俄罗斯 1990 年二氧化碳排放量占“附件 I 国家”总排放量的 17.4% ,如果俄罗斯批准,那么《京都议定书》就满足了生效的条件。为此,在2001年第七次缔约方大会上经过妥协,达成了对俄罗斯针对性很强的《马拉喀什协定》。

然而,即便在《马拉喀什协定》中获得了相当大的利益,俄罗斯仍旧犹豫不决,俄国内一直存在非常激烈的争论。反对者认为,批准议定书将阻碍俄罗斯经济的发展,妨碍普京总统提出的在未来10年里GDP每年递增10%以上目标的实现。支持者则指出,批准议定书除了能使环境质量得到改善外,还能促使俄罗斯对其工业进行升级。更重要的是,俄罗斯想在加入WTO问题上,谋求欧盟的政治支持。在得到了欧盟的承诺之后,俄罗斯国家杜马(议会下院)和联邦委员会(议会上院)于2004年10月22日和27日分别批准了《京都议定书》,俄罗斯总统普京也于2004年11月5日在《京都议定书》上签字。根据条约规定,这意味着《京都议定书》于2005年2月16日正式生效。

至此,这只毛毛虫通过漫长的化蛹变成了蝴蝶。毛毛虫一旦得道飞入广阔天地,就再也不会不招人待见了:这只蝴蝶动一动,地球就会抖一抖。

三、《京都议定书》的未来

《京都议定书》虽然已经正式来到世间,但对国人来说,不得不关注两方面的问题:一是其对国际、国内的影响从哪些方面体现?二是我国的应对之策是什么?

从国际来看,必须看到《京都议定书》的现实影响恐怕暂时没有想像的那么大,虽然其在许多发达国家的企业中已经掀起了心理上的风暴:

首先,《京都议定书》的影响是短暂的。《京都议定书》只规定了到2012年的温室气体排放限制目标,这一时限很快就会到达。2012年之后的排放限制目标急需讨论制定。这涉及各国政治、经济和社会利益的再分配,可以想见届时的刀光剑影。2004年在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯举行的UNFCCC第十次缔约方大会上,关于这一问题就没有达成共识。美国虽然以观察员身份参加了会议,却不愿讨论2012年以后的排放限制问题。美国代表还强调,美国将“按照自己的方式解决排放限制问题”。这反映出,至少在布什政府的第二任期内,美国不会改变它的政策。因此,2012年以后的温室气体排放问题能否及时解决还是一个问题。

其次,对已经签约的发达国家而言,《京都议定书》的影响也是不确定的。《京都议定书》中安排了排污权贸易机制、联合履行机制和清洁发展机制(英文简称CDM)。简而言之,排污权贸易机制就是如果一国的排放量低于条约规定的标准,其剩余的额度可以直接出售给完不成规定义务的国家,以冲抵后者的减排义务;联合履行和清洁发展机制,是允许承担减排义务的国家在成本较低的另一承担减排义务的国家投资,并将因此减下来的减排额返还投资国,冲抵减排义务。两个机制的区别在于,前者仅涉及发达国家之间,而后者则扩展到发展中国家。需要注意的是,如果处理不慎,这两个机制很容易让《京都议定书》变成“贸易议定书”——只要有钱,就可以把自己应承担的减排任务买下来,使发达国家的减排计划流于形式。

因此,对《京都议定书》在控制全球温室气体排量上的作用不可估计过高。不过,考虑到发达国家的民意,其政府恐怕不得不配合《京都议定书》作出若干实质性举措。这方面,欧盟各国尤其是德国、法国等国已经作出了良好的表率。

对我们而言,最关心的无疑是——这只蝴蝶会在中国掀起什么样的风暴呢?

作为全球经济增速最快且正处于工业化、城市化和市场化进程中的发展中大国,无论是在经济方面还是环境方面,中国都是国际舞台上的一个重要角色。当前,中国的温室气体排放总量居世界第二位,预计到2020年左右,中国的温室气体净排放量将赶上美国。虽然根据《京都议定书》中“共同但有区别的责任”原则,中国作为发展中国家暂时不承担二氧化碳的减排义务,但如果我国长期不承担温室气体控制义务,我国在参与UNFCCC活动中遭受的压力将会越来越大。美国拒绝批准《京都议定书》的借口之一,就是议定书没有规定中国、印度、巴西等主要发展中国家承担温室气体减排义务。

必须看到,中国在未来履约上存在巨大的障碍:

中国是世界上少数几个以煤为主的国家,若将中国计算在外,1999年全球一次能源消费结构中煤炭比例已降到20.2%,远低于石油所占的比例,也低于天然气的25.5%。同石油、天然气相比,单位热量燃煤引起的CO2排放比使用石油、天然气分别高出36%和61%左右。由于调整能源结构在一定程度上受到能源资源结构的制约,提高能源利用效率又面临着技术和资金上的压力,以煤为主的能源资源和消费结构,使中国控制CO2排放的前景不容乐观。而且,从相对经济发展的温室气体排放强度来看,由于技术和设备相对陈旧、落后,能源消费强度大,我国单位GDP的温室气体排放量与发达国家相比相当高(如图2所示)。1990-2001 年,我国二氧化碳排放量净增 8.23 亿吨,占世界同期增加量的 27% ;预计到 2020 年,排放量要在 2000 年的基础上增加 1.32 倍,这个增量要比全世界在 1990 年到 2001 年的总排放增量还要大。

近几年来, 随着我国进入重化工业高速增长时期,面对能源紧张的现状,我国不得不加快能源产业的发展速度。火力发电行业从2002年后进入暴发式增长,2004年火电机组新装机容量竟然超过2002年新装机容量近100%。显然,这意味着我国二氧化碳等温室气体的排放也将暴发式增长。如果不加以控制的话,那么在将来受到具体减排指标约束时,这些行业会受到较大冲击,并且不得不花费大量资金向排放量较小的国家购买排放权。

因此,中国未来的选择只能是未雨绸缪,调整产业结构和能源结构,走低碳发展道路。要相对减少经济快速增长中的温室气体排放量,主要的方法一个是节约能源和提高单位能源消耗的生产率,另一个则是发展可再生能源。我国已经通过大力促进循环经济发展等措施开始了在工业生产领域节约能源和提高资源生产率的工作,目前更需要重视的是发展可再生能源。许多国家都把发展可再生能源成为减缓气候变暖的主要途径甚至做为一项基本的气候政策。我国具有丰富的风能、生物质能等可再生资源,而且已经具备了一定的技术积累。由于中国处于东亚季风区以及中国分散居住的农村人口在未来相当长时间内仍然是中国人口的主体,因此中国具备了大规模发展可再生能源的有利自然条件。只要得到国家的相关技术和资金支持,并通过制定有关法规加以引导,中国有希望成为全球可再生能源的龙头。

当然,也应该看到中国获得的机遇:

据预测,发达国家为完成其在《京都议定书》下的承诺,在2008~2012年的5年时间里,每年将需要通过CDM项目购买约2亿~4亿吨二氧化碳当量的温室气体。这将需要开展大量的CDM项目才能够满足需要。世界银行的研究表明,中国将可以提供世界清洁发展机制所需项目的一半以上,约合1亿~2亿吨二氧化碳当量的温室气体。这样,作为暂时不承担减排责任的发展中国家,在CDM机制下,中国在环保方面的劣势也有可能转化为优势:一方面,中国目前的减排潜力很大;另一方面,中国作为最大的发展中国家,由于低廉的劳动力成本、较好的政策环境与经济发展潜力,在CDM 的卖方市场中具有较强的竞争力。中国企业从中可以得到的最大好处是,CDM中的数十亿元融资机会。CDM的一个项目能够帮助企业拿到大约几百万欧元的额外资金支持,这将大大降低企业开发项目的融资风险,提高利润率。预计2005年中国将获批的此类项目将不下于10个。显然,在2012年前,《京都议定书》将给中国带来巨大的经济收益。

不过,尽管CDM机制可以让国内企业获得看似“天上掉馅饼”的好事,但必须注意,中国不能饥不择食。因为以中国目前的经济发展速度,中国在将来达到目前发达国家经济水平时,也将承担极为沉重的温室气体减排义务。因此,为了国家的长远利益考虑,制定合理的减排价格,避免贱卖这种天赐的环境容量资源,是非常重要的。

国际上的流行观点认为,中国是全球经济发展最迅速、人口最多的国家,中国的温室气体排放情况将对全球气候起决定性的作用。要实现UNFCCC “把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统免受危险的人为干扰的水平上”的最终目标,必然以中国实施大量减排为先决条件。尽管《京都议定书》各签约国考虑到中国大多数人仍处于年收入1000美元的低收入水平下,对中国暂时不作出减排承诺给予了最大的理解,但当中国经济得到长足发展时,这种谅解显然将发生质的变化:中国必须为减缓气候变化承担应有责任肯定会成为共识。所以,必须认识到我国的机遇是短期的,危机是长期的。

总之,短期内,由于中国的人均能源消耗大概是发达国家能源消耗的1/8至1/10,我国现在还处在一个比较低的能源消耗水平上。中国尚未突破排放量的上限,可以从中获利;长期看,随着中国经济的发展,中国将成为全球温室气体排放第一大国,届时将面临巨大的履约压力。而且,很难说中国在温室气体上高排放、低产出获得的产品不会成为国际贸易争端因子,那样的话中国就不得不提前进入履约国家行列。这也是混沌理论的真谛——蝴蝶会引起风暴,但没人能预测这场风暴有多大,在哪儿发生。所以,中国必须从各方面都提前议定这个已经“上天”的蝴蝶——《京都议定书》。 (end)

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